Hierbij sturen wij u onze input voor uw oordeelsvorming over hoe verder na het VLGG en het afschaffen van het landelijk transitiefonds.

Onderstaand geeft aanbevelingen na het stopzetten van het VLGG, en is tevens input over agendapunten over de natuurdoelanalyses (NDA’s), Kaderrichtlijn Water (KRW) en Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).

 Schoon en voldoende water, het tegengaan van klimaatverandering en een gezonde natuur zijn de basis voor een leefbare toekomst. De provincies hebben hierin een belangrijke verantwoordelijkheid en eigen kerntaken als bevoegd gezag. De Europese richtlijnen, die vertaald zijn in Nederlandse wettelijke doelen, vormen een ondergrens voor wat nodig is. Toch worden deze wettelijke doelen structureel niet gehaald.

Met het NPLG, transitiefonds en het VLGG kon via een integrale aanpak een belangrijke bijdrage worden gerealiseerd aan de grote “restopgaven” voor water, stikstof, natuur en klimaat, in samenhang met perspectief voor de landbouw. Voor deze aanpak is groot draagvlak in de samenleving. Het wegvallen van deze middelen en programma’s heeft grote gevolgen.

Per brief van 8 oktober vroegen de Gelderse natuurorganisaties u om ambitie en verantwoordelijkheid te tonen. In deze nieuwsbrief geven wij een nadere uitwerking.

In de Statenbrief van 24/9 geven GS aan dat wordt gewerkt aan een vervolgaanpak voor de wettelijke doelen voor stikstof, natuur, water en klimaat. U kunt in de oordeelsvormende vergadering helpen richting te geven aan dit voorstel. Op basis van onze onderstaande analyse van knelpunten vragen wij u om moeilijke keuzes niet uit de weg te gaan. Veel partijen, ook agrarische ondernemers, willen aan de slag met een integrale aanpak. Eerder gaven PS goede vertrekpunten mee voor het VLGG. Het uitgangspunt van vrijwilligheid staat echter op gespannen voet met het wettelijke doelbereik en het voorzorgsprincipe. Door het wegvallen van het transitiefonds is de urgentie om ook juridische instrumenten in te zetten groter geworden. Wij vragen u de volgende aandachtspunten en inzet in de oordeelsvorming mee te nemen:

• leg integraliteit van de inzet voor de wettelijke doelen als uitgangspunt vast voor de vervolgaanpak;
• zorg voor een duidelijk overzicht van de specifieke ‘doelgaten’ als basis voor prioriteitstelling: hoe groot is het gat tussen de huidige situatie en het bereiken van de wettelijke doelen (EU-richtlijnen), wat is dan nog nodig en wat heeft prioriteit;
• neem daarbij alle gemeten knelpunten mee en beperk de inzet niet op basis van methodieken (zoals die voor de grondwatermonitoring) die juridisch wankel zijn;
• maak inzichtelijk hoeveel stikstofreductie in Gelderland is gerealiseerd, hoeveel daarvan wordt ‘benut’ voor andere doelen en wat dit betekent voor de stikstofdepositie op kwetsbare natuur;
• zet in op een effectieve aanwending van middelen van het rijk, zoals voor agrarisch natuur en landschapsbeheer, maar maak ook eigen extra financiële middelen beschikbaar voor stimulerende maatregelen, strategische grondaankoop en ander grondbeleid, in het bijzonder voor water en bodem en de transitie naar natuurinclusieve landbouw;
• zet ook juridische en ruimtelijke instrumenten om gewenste ontwikkelingen te sturen en ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Neem latente stikstofruimte in;
• actualiseer (lozings)vergunningen, verbeter de effectiviteit van VTH en maakt alle (grond)wateronttrekkingen vergunning en/of meldingplichtig;
• benut het ruimtelijk instrumentarium van de provincie en andere decentrale overheden om te sturen op grondgebruik, met name in waterwingebieden en grondwaterbeschermingsgebieden;
• stel voorwaarden aan het landgebruik in het pachtbeleid en opkoopregelingen.

Meer dan 80% van de Nederlandse natuur verkeert in ongunstige staat (zie o.a. het Nationaal Dashboard Biodiversiteit). De Wet stikstofreductie en natuurverbetering (2021) is ingesteld nadat de rechter een streep haalde door de programmatische aanpak stikstof. De wet legt doelen vast om de ergste drukfactoren op kwetsbare natuur in Natura 2000-gebied weg te nemen en natuur te herstellen. Dit betreft primair het terugdringen van de stikstofdepositie maar ook de aanpak van versnipperde leefgebieden, verdroging en slechte waterkwaliteit door herstelmaatregelen. Voor de Kritische Depositiewaarde voor stikstof zijn omgevingswaarden vastgelegd in de Omgevingswet. De resultaatverplichting voor 2025 is dat 40% van de stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de KDW komt. Veel van deze natuur ligt in Gelderland.

Uit de landelijke voortgangsmonitoring blijkt dat het wettelijke doel van 40% onder de KDW voor 2025 niet wordt gehaald. De afgelopen 10 jaar daalde de stikstofuitstoot uit landbouw en verkeer minder dan voorheen en ook de depositie op de natuur neemt minder af. In 2023 was de depositie zelfs iets hoger dan in 2022 (zie RIVM Monitor Stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024). Hierdoor blijft de natuur op de Veluwe en in andere gebieden achteruit gaan, in strijd met de Habitatrichtlijn. Ook de structurele verdroging zal doorzetten zolang de afvoer en onttrekking van (grond)water te hoog blijven. Terreinbeherende organisaties werken volop aan natuurherstel, maar het blijft ‘dweilen met de kraan open’ zolang de drukfactoren van buitenaf niet omlaag gaan en de natuur versnipperd blijft. Voor de aanpak van die factoren is de VLGG-benadering essentieel.

In een Statenbrief van 9 oktober is de opzet en werking van de natuurdoelanalyses helder toegelicht. In de brief staat dat de conclusie uit de NDA’s is dat met het uitvoeren van de maatregelen uit de Natura 2000-beheerplannen voor bijna driekwart van de doelen verslechtering wordt voorkomen. Wij herkennen deze conclusie niet. Bovendien wordt met het voorkomen van verslechtering nog niet voldaan aan de wettelijke doelen voor een goede staat van instandhouding. Daarvoor zijn veel meer maatregelen nodig, ook buiten de natuurgebieden. De groene kleur in de tabel op pagina 9 wekt de indruk dat de betreffende gebieden al in goede staat zijn; dat is vaak niet zo. In het Gelderse Gebiedsplan stikstofreductie en natuurverbetering van juli 2023 werd m.b.t. de instandhoudingsdoelen een gunstige prognose gegeven. Dit is gebaseerd op de aanname dat alle voorgestelde maatregelen – ook nog niet geborgde maatregelen rondom natuur en in agrarisch gebied – door alle partijen 100% worden uitgevoerd. Dat was niet realistisch. Met het wegvallen van het NPLG en VLGG dreigt voor veel habitats en soorten een verdere verslechtering.

De uitvoeringsagenda GMS loopt in 2025 af. GS besloten de GMS in het VLGG te integreren. In het NPLG werd voor de Gelderse landbouw een emissiereductiedoel vastgesteld van 7,5 kiloton per 2035. In het VLGG is dat doel vertaald naar een gemiddelde emissiereductie van 42% in de hele provincie t.o.v. 2018, met een tussendoel van 25% voor 2025.

Uit de Voortgangsrapportage GMS 2024 blijkt dat beoogde resultaten van de Uitvoeringsagenda 2021-2025 niet worden gehaald. Met name de uitvoering van bronmaatregelen blijft achter bij de verwachtingen. Dit leidt niet alleen tot minder stikstofreductie dan beoogd, maar ook tot minder broeikasgasreductie. Wij signaleerden eerder dit risico van een sterke inzet op technische innovatie via vrijwillige maatregelen. Voor de noodzakelijke inzet op een integrale transitie naar natuurinclusieve landbouwpraktijen rond kwetsbare natuur was het VLGG het belangrijkste vehikel.

De GMS-rapportage 2024 vermeldt niet met hoeveel procent de stikstofemissie en de stikstofdepositie op de natuur zijn gedaald. Niet alle gerealiseerde uitstootreductie draagt bij aan de doelen uit de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering, omdat een deel wordt ‘gesaldeerd’. Inzicht in de feitelijke vermindering van depositie op kwetsbare natuur is van belang voor de vervolgmaatregelen en ook voor gebiedsprocessen. In het concept-gebiedsplan voor de enclave GEUS wordt bijvoorbeeld de aanname gedaan dat het reductiedoel van 42% t.o.v 2018 in GEUS al is bereikt door bedrijfsbeëindigingen en technische maatregelen, en dat ‘stikstofruimte’ die ontstaat door aanvullende maatregelen kan worden ingezet voor andere wensen in het gebied. Hiervoor lijkt geen juridische basis te zijn, en nog minder nu het VLGG is weggevallen.

Het VLGG Ontwerpprogramma 2024-2035 (deel A en B) bevat in hoofdstuk 3 een analyse van de wateropgaven. In de huidige situatie wordt de draagkracht van het bodem- en watersysteem overschreden. Terecht wordt gesteld dat gebruiksfuncties die conflicteren met de draagkracht van het systeem moeten worden aangepast en soms beëindigd.

In het agendaverzoek voor de beeldvorming inzake de KRW spreken de coalitiepartijen zorgen uit over de effecten op de agrarische sector van beoogde maatregelen in overgangsgebieden en buffergebieden. Wij begrijpen de behoefte aan meer inzicht in de wijze van sturing. Tegelijk bepleiten wij, op basis van KRW-monitoringsrapporten en de technische briefing voor PS in september, een krachtige inzet voor het sturend maken van water en bodem en het behalen van de KRW-restopgaven. Het wegvallen van het VLGG heeft grote gevolgen voor de nodige fysieke maatregelen zoals beekdalherstel én de compensatie van boeren daarvoor.

Voldoende water van een goede kwaliteit is essentieel voor de natuur, maar ook voor onze gezondheid, drinkwatervoorziening, landbouw en industrie. Nederland heeft zelf de KRW-doelen vastgelegd waaraan we uiterlijk in 2027 moeten voldoen. Deze doelen zijn nog ver buiten beeld. De afgelopen 10 jaar is de waterkwaliteit nauwelijks verbeterd. Dit kan ernstige (juridische) gevolgen hebben. Bovendien valt een groot aantal verontreinigende stoffen niet onder de normering en toetsing van de KRW, zoals medicijnresten, PFAS en industriële verontreinigingen. Er komen steeds meer van dergelijke stoffen in het milieu. Dit is strijd met de wettelijke zorgplicht.

Kwaliteit oppervlaktewater en grondwater

In geen enkel Nederlands oppervlaktewater is sprake van een goede ecologische en chemische toestand. De grootste knelpunten voor het doelbereik van de KRW in Gelderland zijn de normoverschrijdingen binnen de groep gewasbeschermingsmiddelen, zware metalen, nutriënten en ammonium, en de onvoldoende kwaliteit van de biologische groepen (vissen, waterplanten en andere organismen). In ruim 40 % van de Nederlandse waterlichamen voldoen de fosfor- en stikstofconcentraties niet aan de KRW-normen. Voor de ecologische toestand liggen de belangrijkste opgaven bij het terugbrengen van deze nutriëntenbelasting (in stilstaand water) en herstel van de natuurlijke inrichting (in stromend water). Hiervoor zijn de maatregelen in het VLGG essentieel.

Op grond van de Nederlandse methodologie wordt de ‘huidige toestand’ voor de vijf Gelderse grondwaterlichamen als goed aangemerkt. De juridische houdbaarheid van deze methodiek is twijfelachtig. De toestand van de grondwaterlichamen wordt beoordeeld op basis van drie generieke testen, die het ‘basisoordeel’ vormen, en drie locatie-specifieke testen voor verschillende typen grondwaterbeschermingsgebieden. In de generieke toets voor chemische middelen kijkt Nederland alleen naar normoverschrijding voor afzonderlijke stoffen, niet naar de gecombineerde impact. Het KRW-basisoordeel over de huidige toestand valt dan (te) positief uit. Bovendien blijken uit de locatie-specifieke deeltoetsen knelpunten met grondwaterafhankelijke beken, grondwaterafhankelijke landnatuur (zoals de hydrologie op de Veluwe) en grondwaterbeschermingsgebieden (nitraat en bestrijdingsmiddelen). Deze testen worden niet meegenomen in het basisoordeel.

Wat is nodig voor het bereiken van de restopgaven

Voor het bereiken van de KRW-doelen ligt de prioriteit ligt bij de aanpak van de hydromorfologie (zoals rivierdynamiek, watervoerendheid van beken), de concentraties van nutriënten en chemische stoffen in het grond- en oppervlaktewater, en de aanpak van droogte. Voor dit alles was het VLGG met de beoogde gebiedsprocessen een belangrijk vehikel. Noodzakelijke maatregelen – vooral op de zandgronden en aan de flanken van de Veluwe – omvatten beek(dal)herstel, water vasthouden, hydrologisch herstel, het beperken van onttrekkingen en maatregelen tegen normoverschrijdingen door (over)bemesting en bestrijdingsmiddelen. Op grond van de Nitraatrichtlijn en de mestwetgeving gelden langs alle waterlopen verplichte bufferstroken. Deze maatregelen hebben gevolgen voor het landbouwkundige gebruik. Veel noodzakelijke maatregelen stuiten op weerstand in de agrarische sector en worden daardoor niet uitgevoerd. De inzet op vrijwilligheid voor het bereiken van de KRW-normen is echter niet afdoende (zie technische briefing en RIVM 2024). De vervuiling van het grond- en oppervlaktewater met meststoffen neemt zelfs toe, blijkt uit de meest recente metingen.

De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur stelt in haar advies Goed water goed geregeld dat de KRW-doelen ook na 2027 niet worden bereikt zonder aangescherpte beleidsaanpak. De RLI ziet drie belemmerende factoren:

1. gebrek aan urgentiebesef;
2. te grote vrijblijvendheid bij de keuze en het gebruik van beleidsinstrumenten; en
3. een gebrekkige invulling en uitvoering van taken en verantwoordelijkheden door de verschillende bestuursorganen.

De RLI dringt aan op meer inzet van juridische instrumenten en verplichtende maatregelen. Het Rijk moet zorgen voor betere doorwerking van de KRW in de mestregelgeving en wetgeving voor bestrijdingsmiddelen en andere verontreinigende stoffen. Aan provincies en waterschappen wordt aangeraden alle onttrekkingen uit grond- en oppervlaktewater vergunning- of meldingplichtig te maken. De provincies hebben ook de taak om de waterschappen aan te spreken als zij niet alle instrumenten inzetten die nodig zijn.

Naast stikstofdepositie en aan water gerelateerde problemen is het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen een grote drukfactor op de natuur en onze gezondheid. Uit metingen is gebleken dat deze middelen zich over kilometers afstand verspreiden. Onder burgers groeit de bezorgdheid over bestrijdingsmiddelen in de directe leefomgeving, in woningen en in Natura 2000-gebied. Voor een effectieve bescherming van mensen en natuur zijn bredere buffers nodig dan nu en drastische vermindering van het middelengebruik. Ook dit vraagt om een integrale transitie in de landbouw. Een acute zorg is dat veel vrijkomende grond van (melk)veehouders wordt verkocht of verpacht aan partijen die deze percelen gebruiken voor intensieve milieu- en waterbelastende teelten. Dit maakt de opgave voor de waterkwaliteit nog groter.

Waterschappen en provincies hebben instrumenten om te sturen op grondgebruik in waterwingebieden en grondwaterbeschermingsgebieden. Daar wordt echter nauwelijks gebruik van gemaakt. Via rechtstreeks werkende regels en maatwerkvoorschriften kunnen zij sturen op functies, teelten, veedichtheid en aanwending van meststoffen, via de omgevingsverordening of de waterschapsverordening. In opdracht van het ministerie van I&W is in een factsheet hierover opgesteld en een afwegingskader dat helpt bij het kiezen van instrumenten. Het verbod in de Gelderse Omgevingsvordening op bollenteelt in grondwaterbeschermingsgebieden is een goed voorbeeld, maar er is meer mogelijk en nodig. De provincie kan ook waterschappen en gemeenten via instructieregels instrueren om beperkingen op het grondgebruik in te stellen.

Een effectieve inzet van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is essentieel om schade aan de natuur en onze gezondheid te voorkomen. Dit geldt in het bijzonder voor verontreinigende stoffen. Een belangrijke verantwoordelijkheid voor de provincie is de wettelijk verplichte actualisering van (lozings)vergunningen om de vijf jaar. Doordat deze verplichting niet is nageleefd ontbreekt inzicht in de bronnen van vervuiling. De Omgevingsdiensten komen capaciteit tekort om de naleving van milieuregels te controleren. Als achtergrond bij het agendapunt VTH verwijzen wij graag naar de evaluatie van het VTH-stelsel uit 2021 (Commissie van Aartsen). Het rapport Om de Leefomgeving constateert dat het VTH-stelsel te gefragmenteerd en vrijblijvend is. Vergunningen worden voor onbepaalde tijd afgegeven, er is weinig controle en nauwelijks boetes. Vaak ontbreekt de specialistische kennis van alle stoffen om risico’s goed in te schatten. Het ontbreekt ook aan onafhankelijk extern toezicht op de omgevingsdiensten. Provinciale Staten en gemeenteraden hebben hierin een rol maar moeten daarvoor beter gepositioneerd worden. In de huidige situatie komt bij overtredingen en milieuschade te veel aan op omwonenden.